Viễn cảnh về một thỏa thuận ngừng bắn hoặc đình chiến giữa Ukraine và Nga đang ngày càng trở nên hiện thực. Tuy nhiên, Ukraine tiếp tục nhấn mạnh rằng họ cần những cam kết an ninh đáng tin cậy, nhằm ngăn chặn khả năng xung đột tái bùng phát và tạo điều kiện cho đất nước tái thiết. Trước khi chiến sự lắng dịu, chính quyền Kyiv đã đề cập đến ý định “lấp đầy” khoảng trống an ninh còn sót lại sau thất bại của Bản ghi nhớ Budapest năm 1994. Bài viết này sẽ điểm lại vì sao Ukraine một lần nữa tìm kiếm các đảm bảo an ninh, quá trình “mặc cả” giữa vũ khí hạt nhân và an ninh, cũng như các tranh cãi pháp lý xoay quanh giá trị ràng buộc của Bản ghi nhớ Budapest.
Nhu cầu đảm bảo an ninh cho Ukraine
Những dấu hiệu về khả năng ngừng bắn giữa Ukraine và Nga xuất hiện khi phía Ukraine nhấn mạnh tầm quan trọng của “các đảm bảo an ninh đáng tin cậy” để ngăn xung đột tái diễn trong tương lai. Gần đây, nhiều nhà lãnh đạo Ukraine đã viện dẫn sự thất bại của Bản ghi nhớ Budapest như một lý do chính đáng để đòi hỏi “các bảo đảm an ninh” thực chất hơn.
Tháng 12/2024, Ukraine kỷ niệm 30 năm ký Bản ghi nhớ Budapest. Theo lập luận của Kyiv, Bản ghi nhớ vốn dĩ là “hợp đồng trao đổi” giữa Ukraine và các cường quốc hạt nhân: Ukraine từ bỏ kho vũ khí hạt nhân khổng lồ (đứng thứ ba thế giới vào thời điểm 1991), gia nhập Hiệp ước Không Phổ biến Vũ khí Hạt nhân (NPT) với tư cách quốc gia phi hạt nhân, đổi lấy lời hứa tôn trọng chủ quyền và toàn vẹn lãnh thổ. Thế nhưng, chính Nga – một bên ký kết – lại “vi phạm” cam kết khi sáp nhập Crimea năm 2014 và sau đó là cuộc xâm lược trên diện rộng năm 2022.
Hiện nay, khi bàn về triển vọng hòa bình lâu dài, Ukraine tiếp tục cho rằng sai lầm “không cấp đủ đảm bảo an ninh” cho Ukraine trong thập niên 1990 đã dẫn đến thảm kịch hiện tại. Giới chức ở Kyiv cảnh báo rằng họ có “quyền rõ ràng” rút khỏi NPT nếu “lợi ích tối cao” của đất nước bị đe dọa – điều khoản được cho phép ở Điều 10 NPT. Quyền này tuy chưa chắc sẽ được thực thi, nhưng nó là “lá bài” để Ukraine đòi hỏi một thỏa thuận an ninh chặt chẽ hơn, hòng thay thế cho Bản ghi nhớ Budapest.
Tại sao Ukraine chấp nhận Bản Ghi Nhớ Budapest?
Nhiều quan chức và học giả phương Tây, điển hình là cựu Đại sứ Hoa Kỳ tại Ukraine Steven Pifer, lý giải rằng: vào thập niên 1990, Ukraina và Mỹ “không lường trước” hành động của Nga năm 2014, chứ nếu lường được thì Kyiv đã đòi hỏi những “đảm bảo vững chắc hơn”. Thế nhưng, các chứng cứ lịch sử chỉ ra bối cảnh phức tạp hơn thế.
Sau khi Liên Xô tan rã, một bộ phận đáng kể trong chính giới Nga luôn xem Crimea như một lãnh thổ “không thể để mất”. Thậm chí, Quốc hội Nga năm 1993 chính thức tuyên bố “Sevastopol thuộc Nga”. Những đòi hỏi này khiến Ukraine không thể yên tâm, và trên bàn đàm phán về giải trừ hạt nhân, Kyiv nhiều lần khăng khăng đòi hỏi “một sự thay thế an ninh” tương đương việc sở hữu vũ khí hạt nhân.
Ukraine thậm chí đã soạn thảo “dự thảo hiệp ước” yêu cầu các bên khác (trước hết là Hoa Kỳ, Anh, Nga) phải có nghĩa vụ pháp lý rõ ràng, bao gồm cả việc “trợ giúp Ukraine chống lại các mối đe dọa vi phạm chủ quyền, toàn vẹn lãnh thổ” cũng như “áp đặt trừng phạt” đối với quốc gia xâm phạm Ukraine. Tuy nhiên, thực tế cho thấy có lúc Ngoại trưởng Mỹ James Baker đã tỏ ra tức giận trước đòi hỏi cứng rắn của Ukraine, cảnh báo Mỹ sẽ có “hành động thích đáng” nếu Kyiv không chịu nhượng bộ. Sự chênh lệch tương quan sức mạnh, cùng với tình hình kinh tế kiệt quệ của Ukraine, khiến nước này cuối cùng phải nhượng bộ, chấp nhận Bản ghi nhớ Budapest – văn kiện bị cho là “thiếu vững chắc” về cam kết an ninh.
Đáng chú ý, nội bộ chính phủ Hoa Kỳ khi ấy cũng không hoàn toàn thống nhất. Có một số ý kiến trong Lầu Năm Góc, Hội đồng An ninh Quốc gia Mỹ, hay cả giới học giả, cho rằng một Ukraine có vũ khí hạt nhân có thể góp phần kiềm chế Nga “hậu Xô Viết”. Khi nhìn vào những phát biểu ám chỉ “Nga không bao giờ từ bỏ tham vọng với Crimea”, các quan chức Mỹ cũng hiểu phần nào rủi ro Ukraine đối mặt. Ngay chính ông Strobe Talbott (người về sau là Thứ trưởng Ngoại giao) từng nhận định: “Không quốc gia nào trên Trái đất cần bảo đảm an ninh chống lại Nga hơn Ukraine.” Dẫu vậy, xét ưu tiên hợp tác với Nga cũng như mong muốn giảm thiểu rủi ro dính líu quân sự trực tiếp, Mỹ không muốn trao “cam kết an ninh cứng” cho Ukraine. Kết quả: Ukraine đành từ bỏ thế răn đe hạt nhân của mình trong bối cảnh được hứa hẹn các “đảm bảo mỏng manh” dưới dạng Bản ghi nhớ Budapest.
Lật kèo
Khi phân tích Bản ghi nhớ Budapest, có thể hình dung đây là thỏa thuận “có đi có lại”: Ukraine chấp nhận từ bỏ vũ khí hạt nhân để đổi lấy lời hứa tôn trọng biên giới, độc lập, chủ quyền của Ukraine. Bản ghi nhớ cũng yêu cầu các bên (Hoa Kỳ, Vương quốc Anh, Nga) “tôn trọng toàn vẹn lãnh thổ và biên giới hiện hành của Ukraine”. Đáng chú ý, “biên giới hiện hành” thời điểm 1994 bao gồm Crimea.
Chính “điều khoản” này là bước tiến lớn của Ukraine, vì Nga lần đầu tiên công nhận Crimea nằm trong lãnh thổ Ukraine một cách vô điều kiện. Ngoài ra, Bản ghi nhớ “tái khẳng định” nghĩa vụ các nước không sử dụng vũ lực, không đe dọa vũ lực và không dùng áp lực kinh tế chống lại Ukraine. Về mặt thủ tục, văn kiện này cũng đưa ra một cơ chế tham vấn “mới toanh”: nếu xảy ra tình huống “làm dấy lên nghi ngờ về các cam kết”, các bên “sẽ tham vấn”. Đây được xem là “vũ khí dự phòng” để Ukraine có thể kêu gọi sự can thiệp ngoại giao nếu bị đe dọa.
Trên thực tế, năm 2003, khi xảy ra tranh chấp giữa Nga và Ukraine quanh đảo Tuzla ở Biển Đen, chính cơ chế tham vấn của Bản ghi nhớ (có sự vào cuộc của Mỹ) đã giúp xoa dịu căng thẳng. Tuy nhiên, kể từ năm 2014, khi Nga sát nhập Crimea, nhiều nỗ lực tham vấn của Ukraine dưới danh nghĩa Bản ghi nhớ lại rơi vào im lặng, bởi Moscow không hợp tác. Kể cả sau cuộc tấn công quy mô lớn năm 2022, lời kêu gọi khởi động tham vấn của Ukraine cũng không nhận được hồi đáp từ Nga.
Kết quả là: “Đổi vũ khí hạt nhân lấy an ninh” đổ vỡ, Ukraine mất Crimea, mất một phần lãnh thổ miền Đông, đồng thời đối diện một cuộc chiến tàn khốc. Như Tổng thống Zelenskyy đã nhắc, Ukraine hoàn thành nghĩa vụ phi hạt nhân; nhưng thứ Ukraine nhận lại là “lỗ hổng an ninh” không thể vá, và phải tự mình chiến đấu để sinh tồn. Bởi vậy, giới chức Ukraine tin rằng các bên ký Bản ghi nhớ – nhất là Hoa Kỳ, Anh, và Nga – cần có phương án “bù đắp” cho sự hẫng hụt này. Phía Ukraine cũng cảnh báo về “quyền chính đáng” rời khỏi NPT: “Nếu chúng tôi bị tấn công bằng vũ khí hạt nhân hoặc đe dọa nghiêm trọng, Ukraine có quyền hợp pháp từ bỏ cam kết phi hạt nhân”. Mặc dù việc này có thể dẫn đến vô số nguy cơ, nó vẫn là con bài đàm phán quan trọng.
Một số phản biện pháp lý xung quanh Bản ghi nhớ
Quyền của Ukraine sở hữu vũ khí hạt nhân thập niên 1990: Có ý kiến cho rằng vũ khí hạt nhân trên đất Ukraine sau khi Liên Xô tan rã “là tài sản của Liên Xô chứ không thuộc Ukraine”. Tuy nhiên, theo logic của luật quốc tế, khi Liên Xô sụp đổ, các nước cộng hòa thuộc Liên Xô (trong đó có Nga và Ukraine) là các quốc gia kế thừa về tài sản và nghĩa vụ. Ukraine không có “quyền vận hành” (operational control) trực tiếp với số đầu đạn, nhưng sở hữu năng lực chế tạo tên lửa, công nghệ, và trữ lượng uranium phong phú. Điều này đồng nghĩa Ukraine hoàn toàn có thể phát triển chương trình hạt nhân độc lập, nếu muốn.
Ukraine tham gia Hiệp ước Cắt giảm Vũ khí Chiến lược (START I) với tư cách “quốc gia kế thừa Liên Xô” cũng cho thấy phần nào tính chính danh của Ukraine đối với lượng vũ khí để lại. Điểm vướng mắc duy nhất là chuyện “NPT chỉ công nhận 5 nước có vũ khí hạt nhân trước 1967”, nhưng vì Liên Xô (bao gồm Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Xô viết Ukraine) đã phát triển vũ khí hạt nhân từ trước năm 1967, Ukraine đã có cơ sở pháp lý tranh luận việc thừa kế địa vị hạt nhân. Dĩ nhiên, ở thời điểm đó, Mỹ và Nga không chấp nhận quan điểm này, mà muốn cố định “5 cường quốc hạt nhân” nhằm tránh tình trạng phổ biến vũ khí.
Bản Ghi Nhớ Budapest có ràng buộc pháp lý không?
Đây là câu hỏi gây nhiều tranh cãi. Nga phủ nhận hoàn toàn rằng văn kiện này là một “hiệp ước” theo nghĩa pháp lý, khẳng định rằng đây chỉ là “thỏa thuận chính trị” mang tính đơn phương của các bên dành cho Ukraine. Một số học giả phương Tây đồng quan điểm, xem Bản ghi nhớ chỉ ở mức “tuyên bố chính trị”, không tạo ra “nghĩa vụ ràng buộc”.
Tuy nhiên, có những bằng chứng và lập luận cho thấy Bản ghi nhớ Budapest cũng có thể được xem như một “thỏa thuận quốc tế” (international agreement). Theo thông lệ, văn kiện quốc tế có ràng buộc phải thể hiện “sự trùng khớp ý chí” giữa các bên, thể hiện qua lời lẽ và bối cảnh đàm phán.
- Trong Bản ghi nhớ, điều khoản số 6 viết rằng “tất cả các bên sẽ tham vấn” khi phát sinh tình huống đe dọa cam kết. Rõ ràng đây là ngôn ngữ nhấn mạnh “nghĩa vụ” đối với cả Ukraine lẫn các nước hạt nhân.
- Văn bản đề cập đến “xác nhận chung” (jointly confirm) các cam kết. Về mặt hình thức, cụm từ này thể hiện sự đồng thuận đa phương, hơn là cam kết đơn phương.
- Tên gọi “Bản ghi nhớ” không mặc nhiên đồng nghĩa với việc nó không có giá trị ràng buộc. Án lệ quốc tế như vụ Somalia kiện Kenya (tại Tòa án Công lý Quốc tế – ICJ) cho thấy một “Memorandum of Understanding” vẫn có thể được Tòa coi như thỏa thuận có tính ràng buộc.
- Bối cảnh đàm phán: Quốc hội Ukraine trước khi phê chuẩn NPT từng nêu rõ điều kiện: “Phải có văn kiện pháp lý quốc tế cấp bảo đảm an ninh”. Bản ghi nhớ Budapest được ký kết để đáp ứng điều kiện này. Nếu bản ghi nhớ chỉ là cam kết chính trị mập mờ, Quốc hội Ukraine có thể từ chối phê chuẩn NPT.
- Văn bản này đã được Ukraine đăng ký tại Liên Hợp Quốc theo Điều 102 Hiến chương LHQ. Dĩ nhiên, việc đăng ký không tự động biến một thỏa thuận thành hiệp ước ràng buộc, nhưng nếu các bên không phản đối việc đăng ký, đó là dấu hiệu họ thừa nhận nó có yếu tố “quốc tế”. Thậm chí, vào năm 2014, Mỹ và Anh ra tuyên bố chung với Ukraine, xác nhận rằng Bản ghi nhớ “thiết lập nghĩa vụ của các bên ký kết”.
- Vấn đề ngôn ngữ: Trong bản tiếng Anh, cụm “security assurances” được dùng thay cho “security guarantees”. Tuy nhiên, ở bản tiếng Ukraina và Nga, cụm từ “bảo đảm an ninh” (guarantees) lại xuất hiện, và hai ngôn ngữ này có từ tương đương cho “assurance” (zapevnennya/zavereniya). Việc Mỹ và Nga khéo léo dùng bản Anh ngữ để “giảm” tính ràng buộc cũng tạo ra khoảng mờ. Kết cục là một văn kiện đa ngôn ngữ – bản tiếng Anh lẫn Nga/Ukraine có thể ẩn chứa mâu thuẫn về cấp độ cam kết.
Tất cả cho thấy chính các bên muốn duy trì “sự mơ hồ có chủ đích” (constructive ambiguity). Điều này giúp họ đạt thỏa hiệp: Ukraine có thể công bố với Quốc hội rằng mình đã nhận “bảo đảm an ninh mang tính pháp lý”, trong khi các cường quốc hạt nhân (Mỹ, Nga, Anh) vẫn giữ kẽ nhằm tránh bị ràng buộc can thiệp quân sự. Kết quả: khi Nga xâm lược Ukraine, những ai muốn chối bỏ “nghĩa vụ pháp lý” đều có thể vin vào lập luận “chỉ là văn kiện chính trị”. Ngược lại, Ukraine biện minh rằng đó là sự “vi phạm luật pháp quốc tế”.
Ý nghĩa thực tiễn: Việc xác định Bản ghi nhớ có ràng buộc hay không rất quan trọng vì nó ảnh hưởng tới tính nghiêm trọng của hành vi vi phạm. Nếu nó có tính ràng buộc thì hành vi của Nga nghiễm nhiên bị coi là vi phạm luật quốc tế trầm trọng hơn nữa. Trên phương diện chính trị, việc nhấn mạnh tính ràng buộc cũng có thể thúc ép Anh và Mỹ phải có “trách nhiệm” hành động hỗ trợ Ukraine theo tinh thần “họ đã ký kết”.
Bài Liên Quan
Hướng đến tương lai cho Ukraine
Trước triển vọng hòa bình, Ukraine đang kỳ vọng thương lượng một cấu trúc đảm bảo an ninh mới. Trong năm 2023, Kyiv và phương Tây đã bắt đầu xây dựng các thỏa thuận song phương, với nội dung hỗ trợ khả năng “phòng vệ và răn đe lâu dài” cho Ukraine. Các thỏa thuận này có thể mở rộng, kết nối với những “bảo đảm an ninh” bổ sung từ một số cường quốc hạt nhân khác (Hoa Kỳ, Anh, Pháp), nhằm ngăn một kịch bản tương tự 2014-2022 tái diễn.
Điều Ukraine đòi hỏi:
- Thỏa thuận an ninh “minh bạch, rõ ràng” – có thể là văn kiện pháp lý đa phương, hoặc ít nhất có “điều khoản ràng buộc” đủ sức răn đe.
- Sự hỗ trợ quân sự – không chỉ dừng ở lời hứa trừng phạt kẻ xâm lược, mà bao gồm cả viện trợ vũ khí, huấn luyện lực lượng, phối hợp tình báo.
- Trừng phạt kinh tế tự động – khi xảy ra xâm lược, các biện pháp trừng phạt sẽ phải được áp dụng ngay lập tức, không cần thương lượng kéo dài.
Ý nghĩa của sự “bù đắp” này: Đảm bảo an ninh mới không chỉ khôi phục lại “niềm tin” đã bị xói mòn của Ukraine sau nhiều năm chiến tranh, mà còn trở thành tấm lá chắn giúp Ukraine an tâm xây dựng lại đất nước, giảm thiểu rủi ro leo thang xung đột trong tương lai. Ngoài ra, một khuôn khổ an ninh chặt chẽ cũng gián tiếp khuyến khích các nước khác giữ vững cam kết phi hạt nhân, tránh hiệu ứng domino. Nếu bản thân Ukraine – nước đã “lỡ tin vào” Bản ghi nhớ Budapest – nay không được bảo vệ đầy đủ, đó sẽ là thông điệp xấu cho các nỗ lực không phổ biến vũ khí hạt nhân trên toàn cầu.
Điều kiện thực tiễn:
- Phương Tây nói chung, và Mỹ nói riêng, vẫn e dè nguy cơ đụng độ trực tiếp với Nga, nên “đảm bảo an ninh cứng như NATO” dường như không dễ đạt được ngay.
- Bản thân Nga cũng kiên quyết phản đối bất kỳ thỏa thuận nào “cột chặt” Ukraine với phương Tây về an ninh. Nga từng khẳng định sẽ không để Ukraine trở thành căn cứ quân sự mới của NATO sát biên giới.
Tuy nhiên, chính Tổng thống Bill Clinton – người từng gây sức ép mạnh với Ukraine để họ chấp nhận Bản ghi nhớ Budapest – vào năm 2022 đã bày tỏ hối tiếc vì gây áp lực buộc Ukraine từ bỏ vũ khí hạt nhân nhưng lại không thể đảm bảo cho họ sự an toàn. Điều này nhấn mạnh mối day dứt của phương Tây: Liệu có cách nào khắc phục sai lầm lịch sử, đồng thời trấn an chính sách an ninh tập thể, tránh kích hoạt làn sóng phổ biến hạt nhân mới?
Trong bối cảnh các cuộc đàm phán sắp tới, việc “bổ khuyết khoảng trống an ninh” mà Bản ghi nhớ Budapest để lại là vấn đề cấp thiết. Ukraine và các đồng minh đã xây dựng nhiều thỏa thuận song phương, hướng đến hỗ trợ dài hạn về năng lực phòng vệ và răn đe. Để các thỏa thuận này thật sự vững chắc, một giải pháp “kết hợp” – vừa tăng cường hiện diện an ninh từ các nước NATO, vừa có thêm các bảo đảm pháp lý trực tiếp từ Hoa Kỳ, Anh và/hoặc Pháp – rất có thể sẽ được Kyiv lựa chọn để “vá” lỗ hổng mà Bản ghi nhớ Budapest từng tạo ra.
Điều cốt yếu là bất kể giải pháp nào, Ukraine cũng phải được đảm bảo rằng “lịch sử Budapest” sẽ không lặp lại, tức các lời hứa an ninh mới phải có tính thực tế, khả thi và cụ thể. Bài học xương máu của Bản ghi nhớ năm 1994 cho thấy: một văn kiện mơ hồ, không rõ ràng về tính pháp lý, rốt cuộc chỉ là “tấm lá chắn giấy”. Nếu không có cam kết và năng lực hỗ trợ thật sự, không có cơ chế trừng phạt cứng rắn, thì một khi “cường quốc” quyết xé bỏ, những tuyên bố chính trị cũng chẳng cứu vãn được an ninh của nước nhỏ.
Nói cách khác, thay vì đặt hy vọng vào “một tờ giấy” trừu tượng, Ukraine cần đảm bảo rằng bất kỳ thỏa thuận mới nào cũng đi kèm phương án triển khai cụ thể: hỗ trợ quốc phòng, chia sẻ thông tin tình báo, sẵn sàng huy động cấm vận và cô lập kẻ xâm lược. Đó là cách duy nhất để “phòng ngừa chiến tranh” thay vì chờ đến lúc xung đột bùng nổ rồi mới “kêu gọi tham vấn”.
Nhìn về tương lai, một Ukraine phục hồi, ổn định và được bảo đảm an ninh có thể đóng vai trò quan trọng trong cân bằng an ninh ở châu Âu. Với nền tảng hậu thuẫn chắc chắn, Ukraine sẽ đẩy mạnh tái thiết, khắc phục hậu quả chiến tranh, đồng thời tiếp tục đóng góp vào an ninh chung lục địa. Với Nga, bất kể kết quả đàm phán, viễn cảnh “giữ Ukraine mãi trong tầm ảnh hưởng” đã trở nên bất khả thi. Nếu muốn hòa bình lâu dài, tất cả các bên, kể cả Moscow, cũng phải chấp nhận rằng thời đại mà những “bản ghi nhớ” mơ hồ có thể thay thế một cơ chế bảo đảm rõ ràng đã qua rồi.
Cuối cùng, Bản ghi nhớ Budapest cùng những tranh cãi xung quanh nó sẽ còn là bài học nhãn tiền cho cộng đồng quốc tế: khi một quốc gia từ bỏ vũ khí hạt nhân, họ phải nhận lại cam kết an ninh chắc chắn và minh bạch để tránh vòng xoáy phổ biến hạt nhân. Một khi “cam kết” bị phá vỡ, lòng tin vào các thỏa thuận giải trừ vũ khí hạt nhân cũng sụp đổ. Đó chính là lý do Ukraine nỗ lực tìm kiếm giải pháp an ninh mới: để tái khẳng định giá trị của trật tự quốc tế dựa trên luật pháp, và để ngăn chặn sai lầm lịch sử lặp lại.
