Tháng 12 năm 2024 vừa qua đánh dấu kỷ niệm 30 năm ký kết Bản ghi nhớ Budapest – một phần của thỏa thuận trong đó Ukraine từ bỏ kho vũ khí hạt nhân để đổi lấy “sự đảm bảo an ninh” từ Nga, Hoa Kỳ và Vương quốc Anh. Sự kiện này không chỉ mang ý nghĩa trong bối cảnh Liên Xô tan rã, mà còn thể hiện một bước ngoặt quan trọng trong phong trào kiểm soát vũ khí hạt nhân cũng như trong cách thức giải quyết tranh chấp giữa các cường quốc. Trong bài viết dưới đây, chúng ta sẽ cùng nhìn lại bối cảnh lịch sử, nội dung, giá trị pháp lý và vai trò hiện nay của Bản ghi nhớ Budapest, nhất là khi căng thẳng Nga – Ukraine chưa có dấu hiệu chấm dứt.
Bối cảnh lịch sử
Sau khi Liên Xô sụp đổ năm 1991, Ukraine trở thành một quốc gia độc lập nhưng thừa hưởng lượng vũ khí hạt nhân khổng lồ vốn được lưu trữ trên lãnh thổ mình. Điều này khiến Ukraine nghiễm nhiên trở thành cường quốc hạt nhân lớn thứ ba trên thế giới, chỉ sau Hoa Kỳ và Nga.
Thực tế này khiến cả Hoa Kỳ lẫn Nga đều lo ngại. Phía Mỹ mong muốn ngăn chặn việc số vũ khí hạt nhân tăng ngoài tầm kiểm soát, nhất là trong bối cảnh Liên Xô vừa sụp đổ. Nga thì muốn gom toàn bộ di sản hạt nhân của Liên Xô về lãnh thổ mình, để tự khẳng định vị thế là quốc gia kế tục hợp pháp duy nhất của Liên Xô về mặt vũ khí hạt nhân. Phần lớn dư luận chính trị ở Ukraine cũng ủng hộ việc từ bỏ vũ khí hạt nhân, dựa trên cơ sở Tuyên bố về chủ quyền quốc gia năm 1990, trong đó nhấn mạnh Ukraine là một “quốc gia trung lập vĩnh viễn” và “theo đuổi nguyên tắc phi hạt nhân”.
Mặc dù vậy, Kiev cũng đặt điều kiện: để Ukraine từ bỏ “tài sản” hạt nhân, nước này muốn được bảo đảm độc lập, toàn vẹn lãnh thổ, đồng thời nhận hỗ trợ tài chính (vừa để bù đắp giá trị uranium giàu có, vừa để trang trải chi phí tháo dỡ, di dời kho vũ khí hạt nhân). Đây cũng là lúc khái niệm “đảm bảo an ninh” bắt đầu được Kiev, Washington và Moskva thảo luận, nhưng mỗi bên lại có quan điểm khác nhau về mức độ ràng buộc pháp lý.
Ukraine hậu Xô Viết: Một cường quốc hạt nhân
Sau khi Liên Xô tan rã, Ukraine trở thành một quốc gia có chủ quyền. Lúc ấy, trên lãnh thổ Ukraine còn lại hàng nghìn đầu đạn hạt nhân chiến lược lẫn chiến thuật. Ý tưởng về một Ukraine với khả năng hạt nhân độc lập đặt ra những lo ngại lớn cho an ninh thế giới, đặc biệt là với Nga và Hoa Kỳ. Nga muốn giữ thế độc quyền hạt nhân kế thừa từ Liên Xô, Hoa Kỳ thì kiên quyết ngăn chặn tình trạng phổ biến vũ khí hạt nhân.
Về phần mình, Ukraine có những nhu cầu cấp thiết. Một mặt, họ cần sự công nhận quốc tế, đặc biệt từ các cường quốc phương Tây. Mặt khác, Ukraine cũng muốn bảo đảm chắc chắn về mặt an ninh: nếu từ bỏ vũ khí hạt nhân, họ cần sự cam kết rõ ràng rằng chủ quyền và toàn vẹn lãnh thổ của mình sẽ không bị xâm phạm. Bối cảnh này khiến nhiều cuộc đàm phán đa phương căng thẳng đã diễn ra với tâm điểm là việc Ukraine gia nhập các hiệp ước giải trừ hạt nhân.
Quá trình đàm phán
Trước tiên, cần nhắc đến Hiệp ước Cắt giảm Vũ khí Chiến lược (START I) giữa Hoa Kỳ và Nga, ký năm 1991 – ngay trước khi Liên Xô sụp đổ. Trong điều kiện Liên Xô tan rã, câu hỏi đặt ra là Ukraine có tham gia START I hay không, và sẽ gia nhập với tư cách gì.
Tiếp đó, còn có Hiệp ước Không Phổ biến Vũ khí Hạt nhân (NPT). Hiệp ước này chia thành hai nhóm nước tham gia: các quốc gia sở hữu vũ khí hạt nhân (Hoa Kỳ, Nga, Anh, Pháp và Trung Quốc) và các quốc gia phi hạt nhân. Ukraine được thúc giục gia nhập NPT với tư cách một quốc gia phi hạt nhân.
Năm 1992, Ukraine cùng với Belarus và Kazakhstan ký Nghị định thư Lisbon (một phụ lục của START I), qua đó thừa nhận nghĩa vụ giải trừ hạt nhân. Tuy nhiên, Quốc hội Ukraine (Verkhovna Rada) khi phê chuẩn vẫn muốn kèm theo các “điều kiện” mang tính ràng buộc đối với các cường quốc, đặc biệt đòi hỏi “đảm bảo an ninh” và hỗ trợ tài chính.
Trong bối cảnh đó, nhiều vòng đàm phán diễn ra, kéo dài cho đến năm 1994. Cuối cùng, vào ngày 14/1/1994, ba Tổng thống Hoa Kỳ (Bill Clinton), Nga (Boris Yeltsin) và Ukraine (Leonid Kravchuk) đã ký Tuyên bố Ba Bên (Trilateral Statement). Tuyên bố này chỉ rõ Ukraine sẽ từ bỏ vũ khí hạt nhân; đổi lại, Ukraine sẽ nhận được hỗ trợ kinh tế và các “đảm bảo” về chủ quyền, toàn vẹn lãnh thổ.
Đến ngày 5/12/1994, tại Budapest (Hungary), ba nhà lãnh đạo Hoa Kỳ (Bill Clinton), Nga (Boris Yeltsin) và Ukraine (Leonid Kuchma) cùng chứng kiến việc Ukraine chính thức nộp văn kiện gia nhập Hiệp ước NPT như một quốc gia phi hạt nhân. Cùng ngày, Bản ghi nhớ Budapest được ký kết giữa ba nước nói trên, với Vương quốc Anh tham gia ký với tư cách một bên bảo đảm an ninh khác cho Ukraine.
Nội dung Bản Ghi Nhớ Budapest
Về hình thức, Bản ghi nhớ Budapest có tên gọi đầy đủ là “Bản ghi nhớ về các Đảm bảo An ninh Liên quan Đến Việc Ukraine Gia Nhập Hiệp ước Không Phổ biến Vũ khí Hạt nhân”. Quan trọng nhất là các cam kết “tôn trọng độc lập, chủ quyền và biên giới hiện tại của Ukraine”. Thêm vào đó, văn kiện này “tái khẳng định” các nghĩa vụ theo Hiến chương Liên Hợp Quốc, đặc biệt là cấm đe dọa hoặc sử dụng vũ lực chống lại toàn vẹn lãnh thổ, độc lập chính trị của Ukraine, trừ khi luật quốc tế cho phép (ví dụ trường hợp tự vệ).
Bản ghi nhớ cũng nêu rõ việc các bên ký không sử dụng vũ khí hạt nhân chống lại Ukraine – một quốc gia phi hạt nhân tham gia NPT – ngoại trừ “những trường hợp đặc biệt”, chẳng hạn khi Ukraine “tham gia tấn công” cùng một cường quốc hạt nhân khác. Ngoài ra, Mỹ, Anh và Nga cam kết đề nghị Hội đồng Bảo an Liên Hợp Quốc can thiệp ngay lập tức nếu Ukraine trở thành nạn nhân của hành vi xâm lược có sử dụng vũ khí hạt nhân.
Điểm cần lưu ý: Bản ghi nhớ Budapest “hoan nghênh” việc Ukraine từ bỏ kho vũ khí hạt nhân chứ không tạo ra một nghĩa vụ pháp lý mới về mặt giải trừ hạt nhân. Những quy định liên quan đã được đề cập trong các văn kiện khác (ví dụ Hiệp ước NPT, START I). Vì thế, văn kiện này được coi như ghi nhận các cam kết về an ninh đối với Ukraine, hơn là một hiệp ước pháp lý ràng buộc theo đúng nghĩa.
Tình trạng pháp lý của Bản Ghi Nhớ Budapest
Một vấn đề then chốt hiện nay là: Bản ghi nhớ Budapest có tính ràng buộc về pháp lý hay không? Theo nhiều chuyên gia luật quốc tế, văn kiện này không được xem như một hiệp ước chính thức, vì nó không qua quá trình phê chuẩn chặt chẽ hay sử dụng ngôn ngữ “agreement”, “treaty” trong tài liệu gốc. Nó được soạn thảo khéo léo để tránh dùng từ “bảo đảm” (guarantee), thay vào đó là “cam kết” hay “bảo đảm dưới góc độ chính trị” (assurance).
Trong bối cảnh đàm phán, Hoa Kỳ không muốn tạo ấn tượng ràng buộc pháp lý – điều này thể hiện rõ ở chỗ họ kiên trì đòi ghi chữ “assurance” thay vì “guarantee”. Thêm nữa, phía Ukraine và Nga đều chỉ dùng chung một từ tương đương “bảo đảm” trong ngôn ngữ của họ, nhưng Mỹ đã tuyên bố rõ rằng từ “guarantee” trong tiếng Ukraine hay Nga phải được hiểu như “assurance” trong tiếng Anh. Điều này phản ánh ý định “giảm thiểu” ràng buộc pháp lý của Mỹ và Nga.
Mấu chốt là Bản ghi nhớ chỉ “nhắc lại” (reaffirm) các nghĩa vụ sẵn có theo Hiến chương Liên Hợp Quốc, chứ không đưa thêm bất kỳ nghĩa vụ mới nào. Về phía Ukraine, họ không có nghĩa vụ “mới” nào được đặt ra trong phần nội dung chính, ngoại trừ việc “thực hiện tham vấn” (nếu có tình huống phát sinh vi phạm cam kết). Ngay cả việc Ukraine từ bỏ vũ khí hạt nhân cũng được đề cập dưới hình thức “hoan nghênh” (welcomes) trong phần lời nói đầu, chứ không quy định như một điều khoản buộc ràng trong nội dung chính.
Chính vì vậy, về bản chất, Bản ghi nhớ Budapest được coi là một cam kết chính trị, không phải hiệp ước quốc tế. Một số nỗ lực từ phía Ukraine nhằm “đăng ký” Bản ghi nhớ với Ban Thư ký Liên Hợp Quốc năm 2014 có thể nhằm mục tiêu khẳng định tính pháp lý cao hơn của văn kiện, nhưng thực tế các chuyên gia vẫn coi đây là “văn kiện chính trị” chứ không phải một thỏa thuận quốc tế có giá trị như luật.
Các diễn biến gần đây
Vào tháng 12 năm ngoái, nhân kỷ niệm 30 năm ký Bản ghi nhớ Budapest, Bộ Ngoại giao Ukraine đã ra tuyên bố lên án Nga “coi thường trắng trợn” các nghĩa vụ của mình. Chính quyền Kiev nhấn mạnh rằng, thay vì tôn trọng độc lập và biên giới của Ukraine, Nga đã “theo đuổi hành vi xâm lược” kể từ năm 2014, khi sáp nhập Crimea và hỗ trợ lực lượng ly khai ở miền Đông Ukraine. Phía Ukraine cho rằng Bản ghi nhớ Budapest “đáng lẽ phải trở thành bước tiến quan trọng trong việc thúc đẩy giải trừ hạt nhân trên toàn cầu”, nhưng Nga “đã tạo tiền lệ nguy hiểm” khi vi phạm cam kết, dẫn đến việc nhiều nước khác hoài nghi về giá trị của giải trừ hạt nhân.
Trong bối cảnh đó, phát ngôn viên Bộ Ngoại giao Nga đáp trả, cáo buộc Ukraine “tuyên truyền chống Nga” và “thổi phồng thông tin sai lệch”. Nga khẳng định mình “đã tuân thủ chặt chẽ Bản ghi nhớ Budapest”, vì đây “không phải hiệp ước quốc tế” mà chỉ là một “gói thỏa thuận chính trị”. Moscow còn quay ngược đổ lỗi cho Ukraine với lý do Ukraine “không tôn trọng các cam kết” (chẳng hạn dung túng chủ nghĩa dân tộc cực đoan, phong thánh các phần tử phát xít) và chỉ trích Mỹ cùng một số quốc gia EU “thô bạo can thiệp vào chủ quyền của Ukraine”, lôi kéo Ukraine tham gia các khối đối đầu với Nga.
Thực tế, câu chuyện Bản ghi nhớ Budapest được “hâm nóng” chủ yếu vì cuộc xung đột giữa Nga và Ukraine, vốn đã kéo dài từ năm 2014 và lan rộng hơn từ năm 2022. Nhiều người Ukraine tiếc nuối: nếu họ không từ bỏ vũ khí hạt nhân, liệu Nga có dám can thiệp quân sự vào lãnh thổ Ukraine hay không? Mặt khác, thế giới cũng bàn tán liệu “tư cách phi hạt nhân” có làm suy yếu khả năng răn đe của Ukraine và khuyến khích một số nước khác tìm cách sở hữu hạt nhân để bảo vệ an ninh của chính họ.
Chúng ta không thể bỏ qua một thực tế: ngay cả khi Bản ghi nhớ Budapest có ràng buộc pháp lý, điều đó cũng không chắc ngăn cản được những hành động xâm lược, bởi việc vi phạm luật quốc tế vẫn từng xảy ra ở nhiều khu vực. Tuy nhiên, cam kết chính trị (đặc biệt là một cam kết “bằng văn bản” và được công khai quốc tế) vẫn có giá trị răn đe nhất định, đồng thời tạo nên áp lực về mặt “danh dự” và quan hệ ngoại giao. Chính vì vậy, Ukraine vẫn liên tục nhắc lại Bản ghi nhớ Budapest như một “tài sản chính trị” mà họ có thể vin vào khi lên án Nga.
Tóm lại
Bản ghi nhớ Budapest tròn 30 năm, từ chỗ được xem như một cột mốc ngoại giao hậu Chiến tranh Lạnh, nay đã trở thành đề tài nóng trong bối cảnh xung đột Nga – Ukraine. Ý nghĩa lịch sử của Bản ghi nhớ nằm ở chỗ Ukraine chấp nhận từ bỏ địa vị cường quốc hạt nhân để đổi lấy các đảm bảo an ninh, mở đường cho nỗ lực giải trừ hạt nhân toàn cầu. Thế nhưng, những diễn biến trên thực tế suốt 10 năm qua – đặc biệt từ 2014 đến nay – đã làm dấy lên nghi ngờ về giá trị ràng buộc của các cam kết “bảo đảm an ninh” không có tính pháp lý bắt buộc.
Điều này một lần nữa nhắc nhở chúng ta về sự khác biệt quan trọng giữa “cam kết chính trị” và “nghĩa vụ pháp lý”. Vào thời điểm đàm phán, Ukraine muốn những “bảo đảm” rõ ràng và có tính ràng buộc, nhưng cuối cùng chỉ có được cam kết dưới dạng “assurances”. Trong hoạt động quan hệ quốc tế, các văn kiện không có tính ràng buộc vẫn có thể “coi như đủ” nếu các bên thực tâm tôn trọng. Ngược lại, kể cả có “hiệp ước” mạnh mẽ, một bên vẫn có thể vi phạm, dẫn tới hậu quả nghiêm trọng cho trật tự thế giới.
Trường hợp Bản ghi nhớ Budapest cũng cho thấy tầm quan trọng của luật pháp quốc tế trong việc thiết lập quy tắc ứng xử giữa các quốc gia. Ngay khi một văn kiện được cho là không có giá trị pháp lý cứng, vẫn cần chú ý tới sức nặng chính trị và đạo lý nó mang theo. Các tranh cãi xung quanh Bản ghi nhớ Budapest nói riêng và xung đột Nga – Ukraine nói chung càng khẳng định rằng niềm tin và tuân thủ luật quốc tế chính là nền tảng cho hòa bình và ổn định toàn cầu. Và rốt cuộc, ý nguyện tập thể của cộng đồng quốc tế – biểu hiện qua Liên Hợp Quốc, qua các cơ chế giải quyết xung đột, qua luật nhân đạo quốc tế – vẫn là chốt chặn cuối cùng để ngăn cản sự leo thang của những cuộc xung đột kéo dài, cũng như duy trì hy vọng cho một thế giới an toàn hơn.
Ở góc độ dài hạn, dù Bản ghi nhớ Budapest có thể không đủ sức bảo vệ Ukraine trước những tham vọng cường quyền, nhưng bài học từ nó sẽ còn mãi: các nước nhỏ hay vừa buộc phải cân nhắc kỹ lưỡng khi từ bỏ những lá chắn an ninh quan trọng. Đồng thời, các cường quốc – vốn có tầm ảnh hưởng chi phối – cũng phải hiểu rằng việc “hứa nhưng không giữ lời” sẽ làm xói mòn trầm trọng lòng tin quốc tế và thúc đẩy vòng xoáy chạy đua vũ trang hạt nhân mới. Như thế, kết cục chẳng có bên nào được lợi, và an ninh tập thể của cả thế giới có nguy cơ bị phá vỡ.
