Tác giả bài gốc: Cass R. Sunstein
Sunstein là giáo sư luật tại Đại học Harvard, tác giả cuốn “Climate Justice” và sắp xuất bản “Separation of Powers.”
Blog Lịch Sử biên dịch
Trong những tuần đầu trở lại cầm quyền, Tổng thống Trump đang thể hiện quyền lực theo cách đẩy ranh giới thẩm quyền hành pháp đến mức cực hạn, thậm chí đôi khi vượt khỏi phạm vi cho phép.
Một trong những giới hạn quan trọng nhất liên quan đến mối quan hệ của ông với các cơ quan quản lý độc lập. Kể từ thập niên 1930, ông Trump là tổng thống đầu tiên tuyên bố kiểm soát nhiều cơ quan này, và gần như chắc chắn rằng tuyên bố quyền lực đó sẽ bị đưa ra Tòa án Tối cao xem xét.
Ông Trump đang hành động dựa trên lý thuyết rằng nhánh hành pháp là “nhất thể” (unitary), theo nghĩa là Điều II của Hiến pháp trao quyền hành pháp cho một cá nhân duy nhất—tổng thống—người được quyền kiểm soát mọi quan chức cấp cao thực thi luật liên bang (và cả nhiều cấp thấp hơn).
Nếu ông Trump thắng kiện tại tòa, đất nước sẽ chứng kiến sự dịch chuyển quyền lực đáng kể từ các cơ quan độc lập về phía Nhà Trắng.
Cho dù kết quả có ra sao, sự dịch chuyển đó cũng sẽ vô cùng xáo trộn. Và xét trên một vài khía cạnh, nó có thể nguy hiểm—chẳng hạn, nếu tổng thống được phép can thiệp vào chính sách tiền tệ hoặc trực tiếp điều hành Ủy ban Truyền thông Liên bang (FCC), ông ta có thể sử dụng chính sách truyền thông quốc gia cho mục đích chính trị.
Tổng thống không phải nhà vua. Ở phiên bản cực đoan nhất, lý thuyết hành pháp “nhất thể” là một mô hình “lịch sử tự bịa ra,” một ý tưởng đương đại đe dọa thay đổi và, trên nhiều phương diện, làm suy yếu cách thức vận hành của chính phủ liên bang.
Lý thuyết này khẳng định tổng thống có quyền sa thải, tùy ý, người đứng đầu Ủy ban Thương mại Liên bang (FTC), Ủy ban Quan hệ Lao động Quốc gia (NLRB) và các cơ quan độc lập khác. Ở dạng thức mạnh mẽ nhất, lý thuyết đồng nghĩa với việc tổng thống có quyền kiểm soát các lựa chọn chính sách của những cơ quan này. Nếu FTC muốn ban hành một quy định để bảo vệ người tiêu dùng mà tổng thống cho đó là ý tưởng tồi, ông có thể ngăn chặn quy định ấy trước khi nó ra đời.
Những học giả ủng hộ thuyết hành pháp nhất thể thường viện dẫn văn bản Hiến pháp. Câu đầu tiên của Điều II khẳng định: “Quyền hành pháp sẽ được trao cho tổng thống Hoa Kỳ.” Điều khoản này cũng quy định chính tổng thống (và không ai khác) phải “đảm bảo rằng luật được thi hành một cách trung thành.”
Mọi người đều đồng ý rằng tại Hội nghị Lập hiến, các nhà lập quốc đã quyết định chỉ có một tổng thống, thay vì chế độ “hội đồng hành pháp” (plural executive). Cũng hầu như ai cũng thừa nhận rằng Quốc hội đầu tiên, khi thành lập Bộ Ngân khố, Bộ Chiến tranh và Bộ Ngoại giao, đã đưa ra một quyết định quan trọng, thường được gọi là “Quyết định năm 1789”: các bộ trưởng sẽ làm việc “tùy ý tổng thống.” “Quyết định năm 1789” thường được cho là thể hiện sự chấp nhận lý thuyết hành pháp nhất thể.
Hiện nay, sự xung đột về thẩm quyền tổng thống bắt nguồn từ thời kỳ New Deal (Chính sách Kinh tế Mới). Trong vụ Humphrey’s Executor kiện Hoa Kỳ năm 1935, Tòa án Tối cao phán quyết rằng Quốc hội có thể hạn chế quyền sa thải người đứng đầu FTC của tổng thống, qua đó công nhận tính hợp pháp của các cơ quan độc lập.
Cho đến gần đây, nhiều người vẫn mặc định rằng, dựa trên Humphrey’s Executor, các cơ quan độc lập là hợp pháp và tổng thống không có nhiều quyền can thiệp vào họ. Vào đầu những năm 1980, khi tôi làm việc ở Bộ Tư pháp dưới thời Tổng thống Ronald Reagan, Nhà Trắng tỏ ra hứng thú với ý tưởng hành pháp nhất thể và muốn xem liệu Tổng thống có thể áp đặt ít nhiều sự kiểm soát lên các cơ quan độc lập hay không.
Giới luật sư trong Bộ Tư pháp khi đó kết luận rằng tiền lệ Humphrey’s Executor đã “đóng đinh” về mặt pháp lý—nhưng vẫn để ngỏ một số không gian hành động. Chúng tôi khẳng định nếu muốn, tổng thống có thể yêu cầu các cơ quan độc lập nộp dự thảo quy định của họ cho Văn phòng Thông tin và Thẩm định Quy định (OIRA), cơ quan phụ trách rà soát quy định của tổng thống, để tiến hành một số thủ tục giám sát và xem xét. Chúng tôi không cho rằng tổng thống có thể chỉ đạo các cơ quan độc lập phải ra quy định nào, nhưng nghĩ rằng ông có thể buộc họ tham gia quy trình lấy ý kiến và phân tích bởi văn phòng này.
Khi ấy, ông Reagan quyết định không áp đặt yêu cầu đó, một phần vì tính phức tạp về mặt pháp lý, một phần vì lo ngại sự phản ứng dữ dội từ Quốc hội.
Bốn thập kỷ qua, cả các tổng thống Cộng hòa và Dân chủ đều đi theo hướng của Reagan. Đúng là họ có xem xét chuyện khẳng định tính nhất thể và buộc các cơ quan độc lập nộp dự thảo quy định cho OIRA.
(Tôi từng làm quản lý OIRA từ 2009 đến 2012, và vấn đề này cũng được đưa ra. Cuối cùng, Nhà Trắng kết luận rằng tổng thống không nên khống chế các cơ quan độc lập. Một số luật sư chính phủ lo ngại nó sẽ gây bất ổn về mặt pháp lý. Các quan chức khác cho rằng chính nhờ tính độc lập, chúng ta tránh được sự tập trung quyền lực quá mức vào một người, đồng thời hạn chế rủi ro “trục lợi” (chẳng hạn, tổng thống thiên vị bạn bè và trừng phạt kẻ thù).)
Gần đây, Tòa án Tối cao cho thấy dấu hiệu không thoải mái với ý tưởng cơ quan độc lập. Trong vụ Seila Law kiện Cục Bảo vệ Tài chính Người tiêu dùng (CFPB) năm 2020, tòa đã bác bỏ điều khoản trao quy chế độc lập cho CFPB (nơi được điều hành bởi một cá nhân). Tòa vẫn tuyên bố duy trì phán quyết Humphrey’s Executor và các cơ quan độc lập do nhiều thành viên điều hành (như FCC, NLRB hay Cục Dự trữ Liên bang/Fed). Nhưng cùng lúc, tòa cũng phát biểu ủng hộ nhiệt thành cho lý thuyết hành pháp nhất thể, nên có cơ sở để nghi ngờ Humphrey’s Executor cuối cùng có trụ lại được hay không.
Tổng thống Trump không hứng thú với ý tưởng cơ quan độc lập. Gần đây, ông sa thải một thành viên của NLRB, dù theo luật, thành viên hội đồng chỉ có thể bị bãi nhiệm vì “thiếu trách nhiệm hoặc sai phạm trong chức vụ, chứ không phải vì lý do khác.”
Quyền tổng luật sư (acting solicitor general) của ông tuyên bố Bộ Tư pháp sẽ đấu tranh với các quy định bảo vệ “chỉ có thể sa thải khi có lý do” đang áp dụng cho FTC, NLRB và Ủy ban An toàn Sản phẩm Tiêu dùng (CPSC). (Không rõ lý do chọn riêng ba cơ quan này.)
Bà quyền tổng luật sư cũng nói rằng trong một số trường hợp, Bộ Tư pháp sẽ thách thức ý tưởng về sự độc lập của các thẩm phán luật hành chính (ALJ)—những người xét xử trong nhánh hành pháp nhưng không làm việc “tùy ý tổng thống.”
Song song đó, tổng thống đã chỉ đạo các cơ quan độc lập nộp dự thảo quy định của họ cho OIRA xem xét, qua đó hủy bỏ định hướng từ thời Reagan và mọi chính quyền sau Reagan.
Ông Trump có thể cuối cùng sẽ thắng tại tòa, nhưng nghiên cứu lịch sử kỹ lưỡng nhất lại cho thấy chính lý thuyết về một hành pháp nhất thể mang nhiều nghi vấn. Trong Federalist Papers, Alexander Hamilton—người phản đối một “hội đồng hành pháp”—cũng khẳng định tổng thống không có quyền vô giới hạn trong việc sa thải.
Thêm nữa, những người ủng hộ lý thuyết hành pháp nhất thể dường như đã hiểu sai “Quyết định năm 1789.” Bằng chứng cẩn trọng nhất cho thấy vào thời đó, đa số thành viên Quốc hội không hề ủng hộ, mà thật ra lại bác bỏ quan điểm cho rằng Quốc hội không có quyền bảo vệ các quan chức thuộc nhánh hành pháp trước sự chi phối của tổng thống. Thực tế, các cơ quan độc lập không phải chỉ mới xuất hiện thời New Deal—chúng có “dấu chân” từ thời kỳ lập quốc.
Có nghĩa là, nếu bạn là một “originalist” (chủ trương giải thích Hiến pháp theo nguyên nghĩa ban đầu), nhiều khả năng bạn sẽ bác bỏ những tuyên bố rộng nhất của ông Trump về quyền lực tổng thống.
Kế đó là nguyên tắc stare decisis (tôn trọng tiền lệ). Các quan điểm của chính quyền Trump sẽ làm đảo lộn một luật đã đứng vững 90 năm. Đúng là Tòa án Tối cao hiện nay không phải lúc nào cũng tuân theo stare decisis, nhưng tòa vẫn chưa từng tiến tới mức “cải tổ triệt để” những thể chế quốc gia bằng cách xóa bỏ các cơ quan độc lập.
Nếu chỉ dừng ở chuyện buộc một số cơ quan độc lập phải nộp quy định cho OIRA, có thể tình hình cũng không đến mức tồi tệ. Thậm chí cách đó còn mang lại lợi ích nhất định. Nhân viên OIRA làm việc chặt chẽ, kỹ lưỡng và các quy định hầu hết sẽ được cải thiện thông qua quy trình xem xét. Chắc cũng không phi lý nếu Tòa án Tối cao cho phép Nhà Trắng và văn phòng này tham gia đóng góp ý kiến, cũng như kiểm soát ở mức độ nhất định đối với các quy định của đa số cơ quan độc lập.
Thế nhưng, hãy xem trường hợp của Fed để thấy nguy cơ lớn nếu trao cho tổng thống quyền lực vô hạn với cơ quan độc lập. Fed có lý do rất chính đáng để được độc lập. Nếu một tổng thống được kiểm soát lãi suất hay điều chỉnh các quy định liên quan đến chính sách tiền tệ, ông ta có thể thao túng nền kinh tế vì lợi ích chính trị ngắn hạn của riêng mình.
Hoặc hãy nói đến FCC. Một tổng thống kiểm soát FCC có thể “trừng phạt” các kênh truyền thông mà ông ta không thích và “thưởng” cho những kênh ủng hộ.
Hoặc thử cân nhắc việc tổng thống có quyền “treo” (impound) những khoản ngân sách mà Quốc hội đã phê duyệt và lựa chọn chi tiêu khoản nào. Điều đó sẽ khiến Quốc hội trở nên lệ thuộc vào nhánh hành pháp, tước đi sức mạnh quan trọng nhất của Quốc hội: quyền ngân sách. Quyền “treo” ngân sách nằm trong tay tổng thống thậm chí còn vượt xa lý thuyết hành pháp nhất thể. Nó sẽ giáng một đòn khủng khiếp vào nguyên tắc phân chia quyền lực.
Cũng có những lập luận hợp lý ủng hộ cải tổ theo hướng tăng cường kiểm soát của tổng thống đối với bộ máy hành chính. Nhưng các tuyên bố rộng nhất hiện nay về quyền lực hành pháp thực chất là sản phẩm của thế kỷ 21, chứ không phải thế kỷ 18. Chúng thể hiện sự kiêu ngạo. Và chúng đánh thẳng vào trọng tâm của bản hiến chương lập quốc của chúng ta.
