Trump và “One Voice”: Nguy cơ cho nền quan ngoại giao Mỹ

Tổng thống Donald Trump vừa ban hành sắc lệnh “One Voice for America’s Foreign Relations,” khẳng định vai trò độc tôn của ông trong việc định hình và triển khai chính sách đối ngoại. Bài viết dưới đây khái quát nội dung và hệ lụy của sắc lệnh này, đồng thời phân tích vì sao nó tạo ra nguy cơ xung đột với Quốc hội, pháp luật liên bang và bộ máy ngoại giao.

Học thuyết “One Voice”

Ngày 12/2, Tổng thống Trump ký ban hành sắc lệnh có tiêu đề “One Voice for America’s Foreign Relations.” Điểm nhấn: Sắc lệnh dùng lập luận rằng “quốc gia cần nói bằng một tiếng nói duy nhất” trong các vấn đề đối ngoại, và tiếng nói đó (theo lý thuyết này) là tiếng nói của tổng thống.

Ý tưởng “one voice” xuất hiện từ lâu trong luật quan hệ đối ngoại Hoa Kỳ, gắn liền với thuyết rằng Tổng thống là đại diện tối cao duy nhất của quốc gia khi giao tiếp với thế giới bên ngoài. Tuy nhiên, sắc lệnh mới của Trump đi xa hơn việc tái khẳng định vị trí này; nó xây dựng một nền tảng pháp lý cực kỳ rộng dành cho “quyền hiến định” của tổng thống, đồng thời ám chỉ Quốc hội không có vai trò lớn trong lĩnh vực đối ngoại.

Quan điểm này trái ngược với truyền thống kiểm soát và cân bằng (checks and balances) mà Tòa án Tối cao đã nhiều lần khẳng định. Hiến pháp quy định rõ: Dù Tổng thống nắm quyền “điều hành” chính sách đối ngoại, Quốc hội vẫn giữ những quyền quan trọng về tuyên chiến, tài trợ và giám sát, Thượng viện có vai trò phê chuẩn hiệp ước… Dù tòa án thường dè dặt can thiệp sâu vào chính sách đối ngoại, các án lệ quan trọng (Youngstown, Zivotofsky, v.v.) vẫn nêu rõ: “Quyền lực ngoại giao của Tổng thống không phải là vô biên.”

“Quyền tối cao” của tổng thống

Sắc lệnh “One Voice” dựa trên ý tưởng rằng Điều II của Hiến pháp trao cho Tổng thống toàn bộ quyền đối ngoại (“vest the power to conduct foreign policy in the President”). Cách diễn giải này gắn với Vesting Theory – học thuyết cho rằng khoản 1 Điều II không chỉ trao quyền “thi hành” pháp luật mà còn trao một loạt quyền ngoại giao rộng lớn.

1. Alexander Hamilton (1793): Trong loạt bài viết với bút danh Pacificus, Hamilton khẳng định “Quyền hành pháp” của liên bang tập trung trọn vẹn ở Tổng thống, trừ khi Hiến pháp trực tiếp giới hạn.
2. United States v. Curtiss-Wright (1936): Thẩm phán Sutherland sử dụng cụm từ “sole organ” (tạm dịch: “cơ quan duy nhất”) để đề cập Tổng thống là đại diện duy nhất của chính phủ liên bang trong quan hệ quốc tế. Khái niệm này lâu nay được các Tổng thống viện dẫn để mở rộng quyền lực, dẫn đến nhận định rằng tổng thống gần như mang “quyền lực hoàng gia” trong chính sách đối ngoại.

Tuy vậy, có nhiều chỉ trích cho rằng Curtiss-Wright đã đi quá xa khi ngụ ý tổng thống có “quyền lực hoàn toàn” không cần Quốc hội. Thực tế, kết luận chính thức của vụ Curtiss-Wright chỉ xoay quanh việc Quốc hội ủy quyền cho Tổng thống, chứ không trực tiếp giải quyết tính hợp hiến của hành động đơn phương.

Mâu thuẫn với cơ chế check and balance

Bất chấp Curtiss-Wright, Tòa án Tối cao chưa từng chính thức công nhận Lý thuyết Vesting rộng như mong muốn của một số tổng thống. Các án lệ mang tính cột mốc như Youngstown Sheet & Tube Co. v. Sawyer (1952) đã bác bỏ ý kiến rằng Điều II trao cho Tổng thống mọi quyền hành pháp “giống như vương quyền.”

• Youngstown: Tối cao Pháp viện khẳng định Tổng thống không thể tự ý tước quyền sở hữu nhà máy thép để phục vụ chiến tranh nếu Quốc hội không cho phép. Justice Black (đa số) lẫn Justice Jackson (ý kiến đồng thuận nổi tiếng) đều cẩn trọng khi xem xét các yêu sách “quyền lực không giới hạn” của Tổng thống trong đối ngoại.
• Zivotofsky v. Kerry (2015): Tòa dành cho Tổng thống quyền duy nhất công nhận quốc gia (recognition), nhưng không chấp nhận quan điểm rằng mọi quyền đối ngoại của chính phủ liên bang chỉ thuộc về Tổng thống. Chính Chánh án Roberts cùng các thẩm phán bảo thủ khác cũng phản đối ý tưởng Tổng thống có “quyền giống quân chủ.”

Điểm mấu chốt: Tòa án đã nhiều lần tái khẳng định, dù Tổng thống có quyền rộng lớn về đối ngoại, Quốc hội vẫn đóng vai trò lập pháp, phân bổ ngân sách, tham gia hiệp ước, và có thẩm quyền ngăn cản hoặc “vượt quyền” Tổng thống trong nhiều trường hợp.

“Đế chế hành pháp” mà Trump theo đuổi

Triết lý đơn nhất hóa Hành pháp (unitary executive) đã được Trump nhấn mạnh từ nhiệm kỳ đầu; sang nhiệm kỳ hai, ông còn mạnh tay hơn trong việc thanh lọc bộ máy liên bang. Sắc lệnh “One Voice” tiếp tục quán triệt tư tưởng này, lần này gắn nó chặt chẽ với lập luận về quyền đối ngoại.

• Chốt luận: Vì Tổng thống là “tiếng nói duy nhất” trên trường quốc tế, nên ông/hoặc cấp dưới được ủy quyền có thể áp đặt ý chí lên toàn bộ cơ quan hành chính liên quan đến đối ngoại, bất kể các giới hạn pháp lý khác.
• Tác động tới bộ máy: Sắc lệnh công khai yêu cầu các nhân viên, sĩ quan ngoại giao “phải hành động theo đúng chỉ đạo của Tổng thống.” Việc không “trung thành” với chính sách của Tổng thống có thể bị kỷ luật, thậm chí sa thải.

Nguy cơ: Tư tưởng này đánh thẳng vào các quy định bảo vệ nhân viên ngoại giao (Foreign Service Officers – FSO) và công chức (civil servants) trong lĩnh vực đối ngoại, vốn do Quốc hội ban hành nhiều thập kỷ qua nhằm tránh việc chính sách ngoại giao bị chi phối bởi ý chí chính trị ngắn hạn.

Những mâu thuẫn

Luật liên bang từ lâu đã đặt ra nguyên tắc “merit system” – tuyển dụng và khen thưởng dựa trên năng lực, thành tích, chứ không phải trung thành chính trị. Cụ thể:

1. Bộ Ngoại giao (Department of State) có bộ tiêu chuẩn riêng (Foreign Service Act) nhằm chọn lựa, đánh giá, đề bạt sĩ quan ngoại giao. Tiêu chí đánh giá gồm “phẩm chất, năng lực, kinh nghiệm, sự tin cậy, khả năng hoàn thành công việc…” chứ không đề cập “phải trung thành tuyệt đối với chính sách của Tổng thống.”
2. Quyền được tố giác (whistleblower) hoặc bày tỏ quan điểm chuyên môn không trùng với quan điểm chính trị của cấp trên cũng được pháp luật bảo vệ. Nhân viên không được phép bị kỷ luật vì lý do “chính trị” thuần túy.
3. Cơ chế bảo vệ chống trả thù: Các nhân viên có thể khiếu nại, thậm chí khởi kiện nếu họ cho rằng bị trù dập do khác quan điểm chính trị hoặc do từ chối mệnh lệnh phi pháp.

Sắc lệnh “One Voice” tuyên bố một cách mập mờ: Nếu ai “không trung thành với chính sách Tổng thống,” họ có thể bị kỷ luật. Nó không giải thích “thiếu trung thành” là gì, dễ dẫn đến việc lợi dụng để sa thải, xử lý nhân viên chỉ vì họ nêu ý kiến chuyên môn khác biệt.

Nỗ lực “răn đe” bên trong

Trump đã từng thử các phương án hạn chế hoặc loại bỏ những nhân viên bị xem là “không ủng hộ” đường lối của ông. Sắc lệnh “One Voice” này dường như có mục đích kép:

1. Tạo cơ sở pháp lý để biện hộ cho việc sa thải hoặc kỷ luật nhân viên ngoại giao có quan điểm không phù hợp.
2. Làm “tê liệt” dần các thông lệ và văn hóa về đối thoại nội bộ, mà trong đó Dissent Channel (kênh phản biện) của Bộ Ngoại giao là ví dụ nổi bật.

Một ví dụ: Sắc lệnh chỉ thị Bộ trưởng Ngoại giao phải “cải tổ” các quy trình tuyển dụng, đánh giá nhân sự, huấn luyện trong Foreign Service Institute. Rõ ràng, Mỹ từ trước đến nay không áp dụng tiêu chí “trung thành với Tổng thống” làm thước đo chính để tuyển dụng, thăng chức. Nhưng sắc lệnh này có thể dẫn đến việc chấm điểm “phục tùng” thay vì “năng lực,” trái với các tiêu chuẩn hiện hành của Quốc hội.

Nguy cơ xóa sổ nền tảng phản biện

Từ năm 1971, Bộ Ngoại giao duy trì kênh Dissent – cho phép nhân viên ngoại giao (công dân Mỹ) gửi cáp phản biện (dissent cable) lên Bộ, bày tỏ quan điểm phản đối chính sách hoặc góc nhìn thay thế.

Mục đích ban đầu:

• Tránh tình trạng rò rỉ thông tin ra báo chí (vì nhân viên không còn đường bày tỏ bên trong).
• Khuyến khích thảo luận, cung cấp cái nhìn thực tế từ hiện trường mà lãnh đạo có thể không trực tiếp nắm rõ.

Quy định hiện hành (Foreign Affairs Manual) nêu rõ:

• Khi một nhân viên gửi dissent cable, Policy Planning Staff phải trả lời xác nhận trong 2 ngày, và phản hồi nội dung trong 60 ngày.
• Không được trả đũa, kỷ luật chỉ vì sử dụng kênh Dissent.

Tuy nhiên, ngay từ nhiệm kỳ đầu, một số cáp Dissent bị rò rỉ, bộc lộ chỉ trích nội bộ về chính sách nhập cư, lệnh cấm di trú, việc xử lý lính trẻ em trong một số tình huống… Rõ ràng, Trump không hoan nghênh các dạng chỉ trích này.

Sắc lệnh “One Voice” không nhắc tên Dissent Channel, nhưng với lời lẽ “phải trung thành, nếu không sẽ bị kỷ luật,” kênh Dissent có thể bị gián đoạn hoặc xóa sổ. Ít nhất, nó sẽ “chilling effect” (làm nhân viên e dè, sợ nộp cáp phản biện).

Hệ quả: Chính sách đối ngoại của Mỹ có thể mất đi một kênh thông tin vô giá, nơi các nhà ngoại giao, nhân viên hiện trường cung cấp góc nhìn khách quan. Khi chỉ còn “một tiếng nói,” Tổng thống dễ bỏ qua tín hiệu cảnh báo, dẫn đến chính sách kém hiệu quả hoặc mang đến hậu quả tai hại.

Khả năng tòa án xem xét

Trên lý thuyết, khi ai đó bị sa thải hoặc trừng phạt dưới danh nghĩa “không trung thành” với Tổng thống, họ có thể kiện. Nhưng việc này không đơn giản. Chỉ riêng quy trình hành chính khiếu nại và thời gian giải quyết đã đủ dài để nhiều người nản lòng.

Nếu vụ kiện được thúc đẩy, Tối cao Pháp viện sẽ phải đối mặt câu hỏi:

• Liệu Tổng thống có thể vượt qua các quy định nhân sự liên bang (như Foreign Service Act, luật bảo vệ whistleblower) bằng lập luận “quyền đối ngoại hiến định” hay không?

Nhiều khả năng, Tòa án sẽ cân nhắc “tiền lệ” – bao gồm Zivotofsky, Youngstown – nơi Tòa nhấn mạnh quyền Quốc hội trong điều chỉnh đối ngoại. Tòa cũng sẽ phải nhớ ý kiến đồng thuận của Justice Jackson: “Các yêu sách về quyền lực Tổng thống càng rộng, càng phải “soi xét chặt chẽ,” vì đây là sự cân bằng tối quan trọng của hệ thống.”

Mô hình “hoàng đế đối ngoại” hình thành

Từ giai đoạn Lập quốc, Edward Corwin từng mô tả Hiến pháp là “lời mời gọi hai nhánh [Hành pháp, Lập pháp] cùng tranh đấu để định hướng chính sách đối ngoại.” Cơ chế này đòi hỏi tranh luận, thỏa hiệp, chứ không đơn giản một người “phán quyết tất cả.”

Một vài tổng thống (trong lịch sử) đã tìm cách đẩy quyền lực đối ngoại lên mức cao nhất, nhưng hầu hết phải thừa nhận thực tế: Quốc hội, và cả công chức chuyên môn, giữ vai trò quan trọng không thể gạt bỏ.

• Bộ máy ngoại giao chuyên nghiệp: Dựa trên chuyên môn, kinh nghiệm thực tế (chứ không đơn thuần ủng hộ chính sách theo tư tưởng đảng phái).
• Truyền thống: Cơ quan này không “làm chính trị” mà phục vụ lợi ích quốc gia dài hạn, có trách nhiệm tôn trọng luật pháp.

Sắc lệnh “One Voice” tiềm ẩn rủi ro: Tách biệt Tổng thống (và nhóm thân cận) khỏi những tiếng nói phản biện. Kết quả: Một chính sách ngoại giao ít được kiểm chứng, dễ dẫn tới sai lầm, gây tổn thất cho lợi ích quốc gia lẫn danh tiếng Mỹ.

Tác động lâu dài đến chính sách Hoa Kỳ

1. Giảm thiểu nguồn thông tin đa chiều: Khi nhân viên sợ bị trừng phạt, họ ít chia sẻ những dữ liệu trái với định hướng của Tổng thống. Chính quyền dễ đi vào “vòng lặp cộng hưởng,” nơi chỉ thông tin ủng hộ chính sách mới được xem trọng.
2. “Chảy máu chất xám”: Nhiều nhà ngoại giao giàu kinh nghiệm có thể rời bỏ Bộ Ngoại giao nếu họ cảm thấy nhiệm vụ chuyên môn bị coi nhẹ, hoặc họ lo ngại bị sa thải vô cớ. Chất lượng đội ngũ ngoại giao vì thế tụt giảm, gây khó khăn cho lợi ích dài hạn.
3. Xung đột với Quốc hội: Nếu Nhà Trắng liên tục hành động dựa trên “thuyết One Voice,” phớt lờ vai trò Quốc hội, có thể dẫn tới tranh chấp ngân sách hoặc dự luật nhằm “kéo lại” quyền lực. Tình trạng bế tắc chính trị sẽ ảnh hưởng đến hình ảnh và hiệu quả của chính sách đối ngoại.
4. Rắc rối pháp lý: Sớm hay muộn, các vụ kiện liên quan đến “sa thải không chính đáng” sẽ xuất hiện. Nếu Tòa án phải phân xử, kết quả có thể khẳng định hoặc giới hạn mạnh “thuyết One Voice.”

Liệu tòa án tối cao có ủng hộ?

Bối cảnh Tòa án Tối cao hiện nay coi trọng quyền hạn Hành pháp trong nhiều lĩnh vực như bãi miễn, bổ nhiệm, chính sách nhập cư. Nhưng vẫn chưa có quyết định rõ ràng thừa nhận “thuyết Vesting” quá rộng trong đối ngoại.

• Trường hợp Chánh án Roberts, Thẩm phán Alito: Dù được xem là phe bảo thủ, chính họ ở vụ Zivotofsky phản đối kiểu “quyền lực hoàng gia” đối ngoại.
• Thẩm phán Thomas ủng hộ quan điểm gần sát với “residual foreign affairs powers” thuộc về Tổng thống, nhưng ông thiểu số trong chính Tòa án.

Điều này đặt câu hỏi: Liệu Tòa án có sẵn sàng đảo ngược tiền lệ đã kéo dài nhiều thập kỷ để ủng hộ “One Voice” tuyệt đối? Chưa chắc. Bởi vì, ngay cả phe bảo thủ cũng hiểu rằng Hiến pháp trao Quốc hội quyền quan trọng trong đối ngoại (chi tiêu, phê chuẩn hiệp ước, tuyên chiến).

Tóm lại

Sắc lệnh “One Voice” của Tổng thống Trump về đối ngoại đại diện cho một bước tiến xa hơn trong việc đòi hỏi quyền lực “gần như không giới hạn” cho Tổng thống. Tuy nhiên, tiền lệ pháp lý và truyền thống cân bằng quyền lực ở Mỹ cho thấy một tổng thống không thể “một mình làm nên tất cả,” bất chấp khung hiến định đã trao cho ông quyền lực đối ngoại rất lớn.

Nếu sắc lệnh này được sử dụng để trấn áp mọi tiếng nói khác biệt, nước Mỹ có nguy cơ mất đi một đội ngũ ngoại giao chuyên nghiệp, một kênh phản biện nội bộ cần thiết, và một truyền thống cốt lõi về “trách nhiệm giải trình.” Trên hết, hành động ấy còn có thể làm suy yếu lợi ích lâu dài của chính nước Mỹ.